1. Un plan ambitieux ciblé sur la prévention et l’insertion

Lorsque le Président de la République, le 13 septembre 2018, prononce son discours de lancement de la Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté[1], il cherche à passer un message fort : dénonçant le « scandale de la pauvreté », il est animé par l’ambition d’un « changement radical » et d’un « renouveau », évoque la restauration d’un « Etat-Providence de la dignité et de l’émancipation ».

Cette annonce intervient peu après la publication des derniers chiffres de l’INSEE sur les revenus et le patrimoine des ménages : malgré une situation économique qui s’améliore par rapport à nos voisins européens, la France compte toujours près de 9 millions de personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté[2], soit 14% de la population totale. De plus, les inégalités stagnent malgré la relance économique.

La « Stratégie nationale » pose le constat suivant : même en période de croissance, le modèle social français ne permet pas de sortir de la pauvreté. Elle met en cause :

  1. La faible mobilité sociale : les individus ont de fortes chances de rester dans la même catégorie socio-professionnelle que leurs parents
  2. La complexité du système d’accompagnement aux yeux des bénéficiaire, qui ouvre la voie au non-recours[3] aux aides.

L’objectif affiché est double : rompre avec la reproduction de la pauvreté en mettant l’accent sur la prévention auprès des enfants et des jeunes, et permettre la sortie de la pauvreté par la formation et l’insertion professionnelle. Le détail des actions, publié en octobre 2018 est le fruit d’une vaste mobilisation des partenaires de l’action sociale au travers de plusieurs groupes de travail, d’une consultation publique et d’une concertation territoriale.

2. Une stratégie qui repositionne l’État sur l’action sociale de proximité

Parmi les mesures-clés, la stratégie prévoit la création de la Délégation Interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté. Elle est chargée d’organiser la concertation avec les acteurs de la prévention et de la lutte contre la pauvreté, de coordonner la préparation de la stratégie et de suivre sa mise en œuvre.

Afin de piloter la mise en œuvre territoriale du plan, des hauts commissaires à la lutte contre la pauvreté ont été installés auprès des préfets de région le 11 juillet 2019. Ces derniers assurent la coordination et le pilotage régional de cette stratégie. Ils s’appuient pour cela sur des groupes de travail thématiques composé d’élus locaux et d’acteurs de l’action sociale.

Une modalité de mise en œuvre inédite : la contractualisation entre État et collectivités

Partant du principe que les acteurs locaux sont les mieux placés pour piloter la mise en œuvre auprès des bénéficiaires sur leur territoire, l’État a décidé d’intégrer une logique de contrats avec les départements. Signées pour 3 ans, ces conventions fixent les objectifs et résultats à atteindre, mais laissent aux départements la liberté du choix des moyens pour y parvenir. Le socle commun fixe trois priorités d’action :

  1. Accompagner les sorties de l’Aide Sociale à l’Enfance (ASE)
  2. Améliorer l’insertion des bénéficiaires du RSA
  3. Généraliser les démarches de premier accueil social et de référent de parcours

En contrepartie, les départements bénéficient des crédits du Fonds de contractualisation pour financer les actions de mise en œuvre de la stratégie. Cette enveloppe de 135 millions d’euros en 2019 devrait augmenter chaque année pour s’élever à 210 millions annuels en 2022.

Onze territoires démonstrateurs[4] se sont portés volontaires dès 2018 pour bénéficier d’une mise en œuvre accélérée. En septembre 2019, 104 territoires (99 départements, les métropoles de Lyon, Nantes, Toulouse et le Bassin minier Nord–Pas de Calais) avaient signé une convention avec l’État.

L’appui des experts à la mise en œuvre et l’évaluation du plan

Composé de dix personnalités issues des sciences sociales et économiques, le Conseil scientifique a pour rôle d’apporter son expertise et d’évaluer la mise en œuvre de la stratégie grâce notamment à d’un tableau de bord d’indicateurs de déploiement. Il pilote également le Fonds d’investissement social, chargé de financer des appels à projets sur des problématiques liées à la petite enfance, à la scolarité, à l’insertion et au non-recours (avec une enveloppe de 100 millions d’euros).

En outre, un Comité d’évaluation placé sous l’égide de France Stratégie a été chargé de déterminer l’impact des différentes mesures mises en place. Ce comité s’est réuni deux fois depuis 2019 et devrait publier au printemps 2020 sa première note d’étape qui présentera la démarche, la méthode et le calendrier des travaux d’évaluation.

3. Un an après, un bilan jugé mitigé et une action territoriale en construction

Le mardi 10 septembre 2019, soit un an après l’annonce du Plan Pauvreté, le Gouvernement a fait un premier bilan de cette stratégie. Le délégué interministériel chargé de la mise en œuvre du Plan Pauvreté (Olivier Noblecourt, qui a démissionné depuis) a pointé les avancées concrètes aux impacts positifs immédiats :

  • 150 points d’accueil « conseils-budgets » ont été créés pour les familles en difficulté financière
  • La prime d’activité a été revalorisée
  • 2 000 places de crèche ont été créées dans les quartiers dits sensibles (pour un objectif fixé à 15 000)
  • 100 000 enfants ont accès à des petits-déjeuners gratuits dans les écoles classées en zones d’éducation prioritaires
  • 4 000 communes et intercommunalités ont mis en place une tarification sociale pour les repas servis aux enfants de familles modestes ;
  • La CMU-C est reconduite automatiquement pour les bénéficiaires du RSA et a été fusionnée avec l’aide complémentaire santé (ACS) pour garantir l’accès de tous à la santé.
  • Des maraudes ont été organisées dans 14 métropoles pour prévenir la mendicité des enfants.

Du côté des associations, le discours est plus critique. Le collectif Alerte, composé d’ATD Quart-Monde, d’Emmaüs France et de la Fondation Abbé Pierre, pointe l’incohérence de l’action gouvernementale vis-à-vis des autres mesures annoncées dans la même année (baisse des APL et la désindexation des allocations logement des prestations familiales), qui impacteraient le pouvoir d’achat des personnes les plus démunies. Florent Gueguen, directeur de la Fédération des acteurs de solidarité, déplore aussi la « portée réduite » et les « critères restrictifs » de la loi jeunes majeurs visant à prolonger le suivi de l’Aide Sociale à l’Enfance après 18 ans.

La démission en janvier 2020 du délégué interministériel à la lutte contre la pauvreté, Olivier Noblecourt, un an seulement après l’annonce de la stratégie, a sonné pour certains comme un aveu d’échec. La continuité du plan est toutefois assurée avec la nomination par interim de Vincent Reymond, secrétaire général de la délégation.

En 2020, des initiatives encore naissantes dans les territoires

À la suite de la signature des contrats Etat-territoires au premier semestre 2019, une circulaire ministérielle publiée le 25 septembre 2019 en précise les modalités de mise en œuvre et réitère les priorités d’action. En particulier, elle annonce une augmentation d’environ 20% de l’enveloppe pour les actions en faveur des jeunes sortants de l’ASE en « risque de rupture », dont le nombre a été sous-estimé dans de nombreux départements. Une nouvelle circulaire annoncée pour 2020 définira les modalités de répartition des crédits et confirmera les actions et indicateurs de résultats prioritaires.

En attendant ces précisions, des initiatives voient le jour dans les départements. Le département du Doubs, par exemple, a lancé une étude sur les jeunes sortants de l’ASE. Le Pas de Calais vient de publier un appel à projets visant notamment à améliorer l’orientation et l’accompagnement des bénéficiaires du RSA et à accompagner les sorties de l’ASE. Plusieurs départements ont lancé des actions liées à la politique d’insertion des allocataires du RSA, comme la mise en œuvre de la Garantie d’activité départementale et l’installation de référents de parcours.

4. Des perspectives de travail qui pourraient changer la vision et la manière de traiter la pauvreté dans la société

En janvier 2020, il est difficile d’estimer l’horizon auquel les effets de cette stratégie seront visibles. Le processus de mise en œuvre des conventions avec les collectivités est long, et les mesures phares (Revenu Universel d’Activité, Service Public de l’Insertion) nécessitent encore de longs mois de travail et d’expérimentation avant d’aboutir à un cadre commun robuste qui pourrait être déployé sur l’ensemble du territoire.

Or la situation est pressante : d’après l’INSEE, les inégalités et le taux de pauvreté auraient augmenté en 2018, et le taux de pauvreté « ressenti » évalué par la Drees[5] est passé à 18 % des Français contre 13 % un an plus tôt.

Deux mesures phares en préparation : le Service Public de l’Insertion et le Revenu Universel d’Activité

Parmi les mesures en cours ou restant à déployer, le gouvernement vient de lancer le plan de formation des travailleurs sociaux qui vise à former 50 000 professionnels chaque année, et s’apprête à lancer les 14 projets sélectionnés pour l’expérimentation du Service Public de l’Insertion en mars 2020. Son objectif est de renforcer l’accompagnement des personnes éloignées de l’emploi, pour garantir au plus démunis une sortie rapide et durable de la précarité. Aujourd’hui, 50% des bénéficiaires du RSA sont dans le dispositif depuis plus de 4 ans !

L’exécutif a aussi demandé à Christelle Dubos, secrétaire d’Etat aux Solidarités, d’accélérer la préparation du projet de loi sur le Revenu Universel d’Activité (RUA). Le RUA vise à offrir un système d’aide sociale « plus lisible », à assurer un « filet de sécurité » permettant une existence digne aux plus démunis, à encourager la reprise d’activité, et à rendre le calcul des droits à l’aide sociale plus équitable. Il a fait l’objet d’une grande consultation citoyenne en ligne dont les résultats viennent d’être publiés.  Les défis à résoudre sont nombreux : prise en compte des écarts du coût de la vie entre les territoires, difficulté technique de fusionner des régimes d’allocations très différents, articulation avec les autres dispositifs d’aide sociale pour les personnes handicapées par exemple.

Le projet de loi devrait être présenté en 2020 mais s’il est voté, la mise en place effective ne devrait pas intervenir avant 2022 au plus tôt. Les initiatives de pays voisins invitent à la prudence : au Royaume-Uni, la mise en œuvre du « Crédit Universel », un dispositif semblable, a pris sept ans de retard et est accusé d’avoir aggravé la situation de certaines personnes démunies (délais de versement, coupes budgétaires…).

De nouvelles solutions à l’interface des domaines politiques

L’écart entre le plan et ses résultats visibles confirme que la pauvreté et l’exclusion sociale sont des problématiques vastes et complexes, qui dépendent de facteurs macroéconomiques aussi bien que des situations individuelles. Elles demandent de coordonner une réponse transverse aux domaines politiques traditionnels (logement, santé, emploi…), de développer des synergies entre les dispositifs et acteurs publics, para-publics et privés. Il faut plusieurs années pour élaborer des mesures politiques équitables qui ne font pas de « perdants » et en mesurer l’impact économique et social réel.

La recherche en sciences sociales pourrait offrir de nouvelles perspectives pour aider les individus à sortir de la pauvreté. Des chercheurs en psychologie de l’Université de Warwick ont récemment mis en évidence le « coût cognitif »  de la pauvreté : en situation de difficulté financière, l’épuisement des ressources mentales pousse les individus à prendre des décisions et à adopter des comportements qui vont parfois à l’encontre de leur santé financière.

Les économistes proposent aussi de nouveaux modes d’action, à l’image d’Esther Duflo, Abhijit Banerjee et Michael Kremer, prix Nobel d’économie en 2019. Leur approche expérimentale au moyen d’essais « randomisés contrôlés » permet de mesurer et d’anticiper les effets secondaires d’une intervention sociale avant sa généralisation. Cette méthode a montré des résultats prometteurs mais divise les acteurs de l’action publique : elle est en effet plus complexe et coûteuse à mettre en œuvre que les formes classiques d’intervention, et ne permet pas toujours de généraliser les résultats obtenus dans un cadre expérimental contrôlé.

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Notes :

[1] Délégation Interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté, Ministère des solidarités et de la santé, Stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté. Investir dans les solidarités pour l’émancipation de tous, octobre 2018, 115 pp. URL : https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/strategie_pauvrete_vfhd.pdf

[2] Le seuil de pauvreté monétaire correspond à 60 % du revenu médian de l’ensemble de la population. Il s’établit à 1 026 euros par mois pour une personne seule en 2016 (Source : INSEE)

[3] Philippe Warin, Le non-recours aux politiques sociales, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, coll. « Libres cours – politique », 2016

[4] Territoires démonstrateurs : Bas-Rhin, Meurthe-et-Moselle, Nord, Pas-de-Calais, Gard, Indre-et-Loire, La Réunion, Loire-Atlantique, Haute-Garonne, métropole de Lyon, Seine-Saint-Denis

[5] Baromètre d’opinion 2018 de la DREES : Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques – Lien

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