En 2018 et 2019, plusieurs missions réalisées par Néorizons en Nouvelle-Calédonie et en Guyane nous ont conduits à nous interroger au sujet des limites de la mise en œuvre des politiques publiques et dispositifs définis en métropole dans les territoires ultra-marins.

Des territoires ultra-marins dont les caractéristiques posent des défis de conception et de mise en œuvre des politiques publiques

Ces deux territoires présentent en effet quelques points de similitude. Eloignés du territoire métropolitain, ils s’étendent sur une vaste surface, peu densément peuplée, surtout en-dehors des pôles urbains de Nouméa et Cayenne-Kourou qui chacun concentrent une part très significative de la population de ces collectivités. Sur ces deux territoires, le déploiement des réseaux et des services publics se heurte à la discontinuité du territoire (du fait de la forêt primaire en Guyane, de l’insularité en Nouvelle-Calédonie).

La Nouvelle-Calédonie et la Guyane sont aussi comparables du fait de leur peuplement, caractérisé par la permanence de peuples autochtones, d’une part, et par l’arrivée successive de plusieurs vagues de peuplement (colons, esclaves, transportés), fondées sur des dynamiques de domination dont l’héritage perdure encore aujourd’hui dans la structure de la population. Face à cette histoire mouvementée et à l’héritage lourd, le modèle d’intégration à la française présente des limites opérationnelles fortes.

Des territoires où la composition communautaire du collectif humain est intégré dans les processus délibératifs, à des degrés toutefois différents

Dans ces deux territoires, la population est faite d’un assemblage de communautés, représentées avec plus ou moins de pouvoir délibératif à l’échelle locale, en fonction de l’avancement des réflexions politiques sur l’autonomie. En Nouvelle-Calédonie, la parole coutumière est prise en compte dans le processus législatif à travers l’association systématique à la décision du Sénat coutumier ; celui-ci peut s’appuyer pour délibérer sur les conseils coutumiers installés dans chacune des 8 aires coutumières que compte le territoire. En Guyane, les autorités coutumières sont reconnues, à l’échelle territoriale avec la constitution du Grand conseil coutumier, à l’échelle locale avec la nomination de représentants locaux issus des communautés amérindiennes et bushinenges. Or, le Grand conseil coutumier a un rôle consultatif, tandis que la légitimité des représentants locaux pourrait être renforcée par une clarification de leur rôle et une meilleure identification des ressources dont ils disposent pour l’exercer.

A l’échelle individuelle, tant les Kanaks en Nouvelle-Calédonie que les nombreux groupes minoritaires en Guyane continuent de se référer à un cadre identitaire et un droit coutumier distincts du cadre légal républicain. En Nouvelle-Calédonie, depuis les années 90, c’est ainsi le droit coutumier qui s’applique aux justiciables kanaks en lieu et place du droit civil[1]. En Guyane en revanche, le droit français s’applique en matière civile, y compris lorsqu’il contrevient aux usages des communautés : les enjeux d’adaptation des pratiques en matière de prévention et de traitement des violences intrafamiliales, ou encore de protection de l’enfance, sont nombreux.

Des spécificités timidement intégrées aux modalités de mise en œuvre des politiques publiques

La diversité des pratiques et des usages nécessite parfois d’adapter les politiques publiques ou en tous cas leurs modalités de mise en œuvre. A titre d’exemple, en Nouvelle-Calédonie, les bailleurs sociaux ont lancé des campagnes d’information sur les notions de propriété et de location ainsi que sur les droits et obligations qui y sont attachés. Cette initiative, qui peut paraître incongrue de prime abord tant ces notions peuvent paraître évidentes depuis la perspective métropolitaine, répond à un besoin réel puisqu’une partie des nouveaux locataires HLM sont issus de communautés mélanésiennes et ont toujours vécu en tribu selon les règles coutumières, dérogatoires au droit de propriété ainsi qu’au droit d’usage et d’habitation tels qu’ils sont définis dans le code civil. La coutume consacre en effet le lien des hommes à une terre ainsi que les obligations collectives qui en découlent. Par conséquent, les tribus kanakes ont un devoir de garde et de conservation de la terre dont découle un seul droit d’usage et non de propriété.

En Guyane, nous nous sommes efforcés d’accompagner l’élaboration d’un Schéma territorial de prévention et de protection de l’enfance résolument tourné vers la prise en compte des spécificités du territoire et des communautés qui le peuplent dans la définition et la mise en œuvre de la politique de protection de l’enfance mais ce mouvement irrigue l’ensemble des politiques publiques notamment depuis la crise de 2017.

Le « vouloir-vivre ensemble » : un facteur-clé dans la démarche de reconnaissance des spécificités territoriales

Si la décentralisation a permis d’accéder à un premier niveau de prise en compte des particularismes locaux dans la déclinaison à l’échelle locale du cadre légal et des politiques publiques définis à Paris[2], on peut questionner la distinction majeure entre la Nouvelle-Calédonie et la Guyane, qui réside dans l’affirmation partagée, ici, d’un « destin commun » qui reste principalement à construire là. Un rapport d’information du Sénat rendu public en février 2020 témoigne de l’acuité de cet enjeu : « Chaque groupe de population en Guyane dispose en effet d’une identité marquée et d’une culture bien identifiée. La question qui se pose aujourd’hui en Guyane est celle de la manière de construire le vivre-ensemble avec cette diversité des cultures.[3] »

Ces deux territoires témoignent des voies différentes prises pour apaiser la tension entre, d’une part, des contextes locaux très différents de ceux de la métropole, et d’autre part une histoire commune, depuis plusieurs siècles, dont découle une responsabilité collective quant à l’avenir de ces territoires.

Le droit coutumier, un dispositif suffisant pour la prise en compte effective des pratiques coutumières ?

Friedrich Karl von Savigny, juriste prussien du 19ème siècle et important contributeur à la pensée juridique moderne, notait que la loi écrite devait au mieux refléter le Volksgeist, ou l’esprit du peuple, afin d’être effective. Cette question de la représentativité de la loi au regard des pratiques est essentielle en ce qui concerne le droit coutumier, censé permettre l’inclusion des spécificités des pratiques autochtones et locales dans les processus juridiques imposés par les pouvoirs coloniaux.

Si la prise en compte du droit coutumier permet bien une plus grande inclusivité de la diversité socioculturelle d’une population, il apparaît néanmoins utile de s’attarder sur les circonstances de sa formalisation. En effet, le droit coutumier est le produit d’un processus de codification de pratiques et de valeurs qui sont pourtant généralement transmises oralement, de génération en génération. Or, le travail d’interprétation que suppose la codification génère immanquablement des distorsions et des relectures ethnocentriques, impliquant également un tri sélectif parmi des coutumes qui ne tombent pas forcément à première vue sous la thématique du « droit » (en d’autres termes, un filtre opéré sur les règles codifiées ou non). De plus, ce droit coutumier, porté par des représentants officiels, ne peut pas tenir compte des évolutions diverses de pratiques et de stratégies, souvent genrées, qui peuvent émerger au fil du temps et des communautés.

Ainsi, dans le contexte de la définition de modalités différenciées pour la mise en œuvre de politiques publiques dans des territoires à forte diversité culturelle, l’analyse et l’utilisation du droit coutumier gagneraient à être réalisées en parallèle à l’observation, ou du moins une prise en compte plus ethnographique de pratiques du quotidien, ou dites « sur le terrain ».

[1] Sarah Maquet, ‘‘Justice en Nouvelle-Calédonie, le pari du « destin commun »’’, Sur les docks, 07 sept. 2018

https://www.franceculture.fr/emissions/grand-reportage/justice-en-nouvelle-caledonie-le-pari-du-destin-commun

[2] Maude Elfort, « Pouvoirs publics, populations amérindiennes et bushinenge en Guyane française. Quelles relations depuis la décentralisation (1982-2008) ? », Pouvoirs dans la Caraïbe, 2010, n°16, pp. 67-92 https://journals.openedition.org/plc/819

[3] P. Bas, M. Darnaud, J-L. Fichet, S. Joissains, T. Mohamed Soilihi, Rapport d’information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement d’administration générale Pour une grande loi Guyane : 52 propositions,  p. 83. http://www.senat.fr/rap/r19-337/r19-3371.pdf